Lettre ouverte au Président sur le régime des aires naturelles protégées et la conservation des habitats naturels, de la flore et de la faune sauvages

À : Monsieur le Président de la Roumanie, Klaus Iohannis

Monsieur le Président,

Nous, soussignées, l’Association Bankwatch et l’Association Agent Green, ayant leur siège à Bucarest, vous demandons de ne pas promulguer et de renvoyer pour réexamen le PL 132/2002 modifiant et complétant l’art. 56 indice 1 de l’Ordonnance d’urgence du gouvernement n° 57/2007 relative au régime des aires naturelles protégées et à la conservation des habitats naturels, de la flore et de la faune sauvages, pour les raisons suivantes :

Le PL n° 132/2022, tel qu’amendé et soumis à l’adoption de la Chambre des députés, prévoit que l’article 561 de l’Ordonnance d’urgence du gouvernement n°57/2007 relative au régime des aires naturelles protégées et à la conservation des habitats naturels, de la flore et de la faune sauvages, publiée au Journal officiel de la Roumanie, partie I, n°442 du 29 juin 2007, approuvée avec modifications et compléments par la Loi n°49/2011, telle que modifiée et complétée ultérieurement, est modifié et complété comme suit :

Le paragraphe (3) est modifié comme suit :

(3) La modification des limites des aires naturelles protégées en vue d’une délimitation plus précise se fait à l’initiative de l’Agence nationale pour les aires naturelles protégées ou de la structure de gestion de l’aire naturelle protégée, sur la base d’une étude scientifique, avec l’avis du conseil scientifique et l’approbation de l’autorité publique centrale chargée de la protection de l’environnement.

2. Après le paragraphe (7), deux nouveaux paragraphes, les paragraphes (8) et (9), sont insérés avec le contenu suivant : « (8) Les projets d’investissement destinés à réaliser des aménagements hydroélectriques en cours de construction, dont le taux de réalisation dépasse 60% au 1er mai 2022, sont considérés comme des projets d’intérêt public majeur et de sûreté et de sécurité nationales au sens de la présente ordonnance d’urgence, et doivent être mis en service au plus tard le 31 décembre 2025.

(9) L’achèvement des projets d’investissement visés au paragraphe (8) qui chevauchent des aires naturelles protégées est possible à condition que le ministère de l’Environnement, des Eaux et des Forêts propose, en compensation des surfaces occupées, une zone équivalente en termes de biodiversité à la zone occupée par le projet, avant sa mise en service et au plus tard le 31 décembre 2025.

Art. II. Les projets d’investissement destinés à réaliser des aménagements hydroélectriques en cours de construction, dont le taux de réalisation dépasse 60% à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, sont considérés comme des situations exceptionnelles au sens de l’art. 5 paragraphe (2) de la Loi n° 292/2018 relative à l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

Art. III. Les projets d’investissement destinés à réaliser des aménagements hydroélectriques en cours de construction, dont le taux de réalisation dépasse 60% à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, sont considérés comme des projets d’importance/sécurité nationale au sens de la Loi n° 46/2008 – Code forestier, republiée, telle que modifiée et complétée ultérieurement.

Selon l’exposé des motifs, cette intervention législative visait à « faciliter la réalisation rapide des projets d’investissement à un stade avancé d’exécution, avec l’effet souhaité d’accroître la capacité de production », dans le but déclaré d’« accélérer le rythme de réalisation des investissements dans le secteur énergétique ». Le résultat des débats sur les moyens d’atteindre cet objectif a été « l’achèvement des projets d’investissement qui, bien qu’à un stade avancé d’exécution, sont actuellement bloqués pour des raisons procédurales ou à la suite de la suite de lacunes législatives ».

En réalité, ce ne sont ni des raisons procédurales ni des lacunes législatives qui expliquent le blocage des projets d’investissement auxquels les initiateurs de cette loi font référence, mais le fait qu’ils se trouvent sur des territoires déclarés aires protégées conformément à l’Ordonnance d’urgence du gouvernement n° 57/2007 et qu’ils ne sont pas compatibles avec l’objectif d’intérêt public majeur et composante fondamentale de la stratégie nationale de développement durable que constituent la conservation et l’utilisation durable du patrimoine naturel.

Il faut donc vérifier si la destruction de sites Natura 2000 et d’espèces et habitats protégés pour développer le système énergétique est nécessaire dans une société démocratique, et si la destruction de sites Natura 2000 est proportionnée au besoin de produire la quantité d’énergie que fourniraient les centrales hydroélectriques proposées.

Nous devons d’abord observer que la loi ne précise ni combien de sites Natura 2000 seraient modifiés et détruits au moins partiellement pour faciliter la construction de centrales hydroélectriques, ni combien de centrales sont concernées. Il est donc entendu que toutes les aires protégées pourraient se trouver dans cette situation. Les annexes à la présente demande permettent de constater que, dans le cas d’au moins deux centrales hydroélectriques, quatre sites Natura 2000 seraient directement touchés :

• – Defileul Jiului, Natura 2000 sous la dénomination ROSCI 0063 Defileul Jiului, encadré par trois autres aires protégées : ROSCI 0129 Nordul Gorjului de Vest à l’ouest, ROSCI 0128 Nordul Gorjului de Est à l’est et ROSCI 0188 Parâng au nord-est.
• – Răstolița – Călimani – Gurghiu (SiteCode: ROSCI0019), Defileul Mureșului Superior (SiteCode: ROSPA0030 Munții Călimani (SiteCode: ROSPA0133)

Mais le nombre de ces constructions de centrales hydroélectriques commencées sous le communisme, abandonnées puis reprises illégalement après 2007 sans évaluation environnementale est bien plus élevé. Cette loi entraînerait donc la destruction du réseau d’aires naturelles protégées Natura 2000 et porterait une atteinte irrémédiable aux objectifs de conservation de l’Union européenne concernant les espèces et habitats protégés. De nombreuses masses d’eau seraient également affectées par les captages et barrages réalisés, et plusieurs milliers d’ha de forêt seraient défrichés pour achever ces aménagements.

Dans une société démocratique, le principe du développement durable doit donc prévaloir, comme le prévoient :

L’art. 3 paragraphe 3 du Traité sur l’Union européenne¹ :

« L’Union établit un marché intérieur. Elle œuvre pour le développement durable de l’Europe, fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, sur une économie sociale de marché hautement compétitive qui tend au plein emploi et au progrès social, ainsi que sur un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique. »

L’art. 21 paragraphe 2 point f du Traité sur l’Union européenne :

« L’Union définit et mène des politiques communes et des actions, et œuvre pour assurer un degré élevé de coopération dans tous les domaines des relations internationales afin de : (…) participer à l’élaboration de mesures internationales pour préserver et améliorer la qualité de l’environnement et gérer durablement les ressources naturelles mondiales, en vue d’assurer un développement durable » ;

L’art. 11 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
« Les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union, en particulier afin de promouvoir le développement durable. » Les art. 114 paragraphe 3 et 191 paragraphe 2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui consacrent le principe de prévention :

« Dans ses propositions prévues au paragraphe (1) en matière de santé, de sécurité, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs, la Commission prend pour base un niveau élevé de protection élevé, en tenant compte notamment de toute nouvelle évolution fondée sur des faits scientifiques. Dans le cadre de leurs compétences respectives, le Parlement européen et le Conseil s’efforcent également d’atteindre cet objectif. »

Art. 191 (2) La politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Elle repose sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du « pollueur-payeur ».

La production d’électricité est certainement nécessaire, mais la situation de la Roumanie est-elle si urgente, et n’existe-t-il aucune autre solution que de détruire le réseau des sites Natura 2000 ?

Les études jointes montrent avec certitude que ce n’est pas le cas. Les centrales hydroélectriques proposées sont inférieures à 100 MW, c’est-à-dire de petite taille, et produisent de faibles quantités d’énergie qui pourraient être obtenues avec succès par le développement des énergies renouvelables.

En outre, la production hydroélectrique en Roumanie a chuté de façon spectaculaire à cause de la sécheresse provoquée par le changement climatique, qui a considérablement réduit les débits des cours d’eau. La poursuite de la destruction des cours d’eau, des aires protégées et des forêts accentuera donc le changement climatique et la diminution des débits, avec pour résultat de nombreuses centrales hydroélectriques qui ne produiront pas l’énergie prévue.

L’analyse ci-dessous et les rapports joints présentent les données scientifiques produites.

Nous vous demandons donc de constater que la destruction de l’environnement n’est ni nécessaire ni proportionnée, compte tenu de la quantité relativement faible d’énergie produite et des solutions existantes pour la production d’énergie renouvelable.

Nous vous prions également d’observer que, dans le cadre des dispositions juridiques européennes, qui font partie du droit interne, sont directement applicables et priment les dispositions nationales contraires, la construction de projets exceptionnels justifiant l’urgence exige des procédures d’évaluation et des études scientifiques montrant combien il est important de détruire des sites Natura 2000 parce qu’autrement nous n’aurions plus d’électricité, ainsi que la capacité de l’environnement à se rétablir dans d’autres zones. Cependant, de telles études n’ont jamais été réalisées, raison pour laquelle des autorisations de construire ont été annulées pour certains investissements, comme nous le détaillons ci-dessous

L’Ordonnance d’urgence n° 57/2007 a été adoptée en considération des engagements pris par la Roumanie lors de son adhésion à l’Union européenne dans le document de position complémentaire – chapitre 22 « Environnement », pour le domaine de la « protection de la nature ». Cet acte normatif a transposé exactement la Directive 79/409/CEE concernant la conservation des oiseaux sauvages, la Directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que des espèces de flore et de faune sauvages, et la Directive 83/129/CEE concernant l’importation dans les États membres de peaux de bébés phoques et de produits dérivés.

Comme l’indique également sa note de présentation, la richesse des ressources biologiques de la Roumanie et son rôle de corridor important pour la migration et la dispersion des espèces peuvent être affectés par les activités humaines. La pollution, l’endiguement des rivières, la construction de barrages et d’autres ouvrages hydrauliques, l’agriculture mécanisée, la surexploitation des ressources naturelles – principalement les défrichements et le braconnage – ainsi que d’autres facteurs ont largement contribué à la diminution de la diversité biologique au fil du temps. Les écosystèmes montagnards très vulnérables peuvent également être menacés par des modes de développement inadaptés du tourisme et de ses infrastructures. L’ordonnance d’urgence établit un système cohérent et efficace de gestion du capital naturel, pleinement conforme aux dispositions communautaires en la matière, fondé sur le fait que les systèmes socio-économiques ne peuvent se développer que sur la base des systèmes écologiques naturels et semi-naturels, dont la destruction ou la perturbation des fonctions spécifiques peut avoir des conséquences graves aux niveaux local, régional et mondial.

Cette modification législative est donc, en réalité, incompatible avec l’objectif de l’acte normatif initialement adopté et conduit également la Roumanie à cesser de respecter les engagements pris dans le processus d’adhésion à l’Union européenne.

I. Violation du principe de non-rétroactivité prévu à l’art. 15 paragraphe 2 de la Constitution roumaine et du droit communautaire, art. 148 paragraphe 2 de la Constitution roumaine

L’examen du principe de non-rétroactivité suppose un conflit réel de lois dans le temps : il doit exister deux dispositions légales successives régissant différemment la matière, ainsi qu’un acte, un fait ou une situation juridique né, accompli ou conclu avant l’entrée en vigueur d’une nouvelle disposition.

En l’espèce, les projets de centrales hydroélectriques dont la construction a commencé dans les années 80 et qui ne sont toujours pas achevés ont été réglementés en 2022 comme des exceptions à la législation qui leur était alors applicable.

Par la suite, des aires protégées ont été constituées sur certaines surfaces où ces centrales étaient en construction : parcs nationaux, parcs naturels et sites Natura 2000.

Dès l’acquisition de la qualité de membre de l’UE et la constitution des sites Natura 2000, la Roumanie était tenue de respecter le régime de protection imposé par la législation communautaire, y compris pour les projets inachevés. Cette obligation consistait à réaliser les procédures d’évaluation des incidences sur l’environnement (découlant de la Directive EIA², 2011/92/EU modifiée par 2014/52/EU), d’évaluation appropriée (Directive Habitats³ 92/43/CEE et Directive Oiseaux⁴ 2009/147/CE), et d’évaluation des masses d’eau (Directive-cadre sur l’eau⁵ 2000/60/CE). Pour expliquer le déroulement de ces procédures d’évaluation environnementale, la Commission européenne a adopté un Guide sur les exigences applicables à l’hydroélectricité au regard de la législation de l’UE sur la nature, qui décrit les modalités de l’évaluation environnementale.

La Cour de justice de l’Union européenne s’est également prononcée sur l’obligation de réaliser les procédures d’évaluation mentionnées pour les projets commencés avant l’acquisition de la qualité de membre de l’UE, C 399/14 Grüne Liga Sachsen eV et autres contre Freistaat Sachsen :

« (1) L’article 6 paragraphe (2) de la Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que des espèces de faune et de flore sauvages doit être interprété en ce sens qu’un plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion d’un site, autorisé à la suite d’une étude ne répondant pas aux exigences de l’article 6 paragraphe (3) de cette directive avant l’inscription du site concerné sur la liste des sites d’importance communautaire, doit faire l’objet, par les autorités compétentes, d’un examen ultérieur de ses incidences sur ce site si cet examen constitue la seule mesure nécessaire pour éviter que l’exécution du plan ou projet ne provoque une détérioration ou des perturbations susceptibles d’avoir un effet significatif au regard des objectifs de cette directive. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si ces conditions sont réunies.

2. L’article 6 paragraphe (2) de la Directive 92/43 doit être interprété en ce sens que si, dans des circonstances telles que celles du litige au principal, un examen ultérieur des incidences sur le site concerné d’un plan ou projet dont l’exécution a commencé après l’inscription de ce site sur la liste des sites d’importance communautaire s’avère nécessaire, cet examen doit être effectué conformément aux exigences de l’article 6 paragraphe (3) de cette directive. Un tel examen doit tenir compte de tous les éléments existant à la date de cette inscription, ainsi que de tous les effets sur le site qui sont survenus ou pourraient survenir à la suite de l’exécution totale ou partielle de ce plan ou projet après cette date.

(3) La Directive 92/43 doit être interprétée en ce sens que, lorsqu’un nouvel examen des incidences sur un site est réalisé pour remédier aux erreurs constatées dans l’évaluation préalable effectuée avant l’inscription du site sur la liste des sites d’importance communautaire ou dans l’examen ultérieur fondé sur l’article 6 paragraphe (2) de la Directive 92/43, alors que le plan ou projet a déjà été exécuté, les exigences d’un contrôle effectué dans le cadre de cet examen ne peuvent être modifiées au motif que la décision approuvant ce plan ou projet était directement exécutoire, qu’une demande de mesures provisoires a été rejetée et que cette décision de rejet n’était plus susceptible de recours. En outre, cet examen doit tenir compte des risques de détérioration ou de perturbations susceptibles d’avoir un effet significatif au sens de l’article 6 paragraphe (2) précité, qui ont éventuellement résulté de la réalisation du plan ou projet concerné.

L’article 6 paragraphe (4) de la Directive 92/43 doit être interprété en ce sens que les exigences du contrôle effectué dans le cadre de l’examen des solutions alternatives ne peuvent être modifiées au motif que le plan ou projet a déjà été exécuté. »

Or, la Roumanie n’a pas réalisé ces procédures d’évaluation, tentant de poursuivre la construction des centrales hydroélectriques en violation du droit européen et des décisions de la CJUE.

En 2017, la Cour d’appel de Bucarest a annulé deux autorisations de construire délivrées pour la construction de centrales hydroélectriques dans le Parc national Defileul Jiului, au regard des dispositions législatives précitées – décision n° 5378/14.12.2017 de la Cour d’appel de Bucarest. Celle-ci a établi avec autorité de la chose jugée, au regard du droit communautaire et des décisions de la CJUE (C-399/14 et C-258/11), que les autorisations avaient été délivrées illégalement en l’absence de procédures d’évaluation environnementale. Les constructions illégales en Roumanie ne peuvent être réautorisées. Une loi ne peut établir rétroactivement la légalité de constructions en violation des décisions de justice. Le projet de loi affirme que ces centrales hydroélectriques, y compris celle ayant fait l’objet de la décision civile 5378/2017, peuvent être mises en service après leur exclusion des aires protégées, sans évaluation environnementale.

À cet égard, nous constatons une violation de l’art. 148 paragraphe 2 de la Constitution roumaine :

(2) « À la suite de l’adhésion, les dispositions des traités constitutifs de l’Union européenne ainsi que les autres règles communautaires obligatoires priment les dispositions contraires des lois internes, dans le respect des dispositions de l’acte d’adhésion. »

Selon la Directive Habitats, telle qu’expliquée par le Guide sur les exigences applicables à l’hydroélectricité au regard de la législation de l’UE sur la nature⁶, page 9, les procédures d’évaluation environnementale sont également obligatoires pour les projets à proximité des aires protégées ou affectant certaines espèces et certains habitats, même s’ils ne se trouvent pas sur le territoire des aires protégées.

Nous faisons déjà l’objet d’une procédure d’infraction à ce sujet, INFR(2020)2297 :

« Nature : la Commission demande à la ROUMANIE d’assurer la protection des habitats et des espèces

La Commission demande à la Roumanie de transposer intégralement dans sa législation nationale la Directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que des espèces de faune et de flore sauvages. Cette directive contribue à protéger la biodiversité dans l’Union européenne. Une transposition incorrecte de ses dispositions peut compromettre ses objectifs de conservation. Conformément au pacte vert pour l’Europe et à la stratégie européenne en faveur de la biodiversité, il est essentiel que l’UE enraye la perte de biodiversité en améliorant et en restaurant les écosystèmes dégradés pour atteindre un bon état écologique. Entre autres problèmes, la législation roumaine ne mentionne pas explicitement que les mesures de conservation incluses dans les plans de gestion doivent tenir compte des exigences écologiques des types d’habitats naturels et des espèces présents sur le territoire des sites concernés. Cela affecte directement la qualité des plans de gestion, qui pourraient ne pas contenir les mesures nécessaires à la protection de ces types d’habitats et de ces espèces. La législation nationale limite également le champ d’application des principales dispositions de la directive aux activités menées à l’intérieur des sites Natura 2000, excluant ainsi toutes les autres causes possibles de détérioration ou de perturbation provenant de l’extérieur des sites. La gouvernance environnementale jouant un rôle essentiel pour faciliter le bon fonctionnement des différentes règles sectorielles, la Commission a décidé d’adresser à la Roumanie une lettre de mise en demeure. La Roumanie dispose de deux mois pour remédier à la situation ; à défaut, la Commission peut décider de lui adresser un avis motivé »⁷.

Ainsi, non seulement la Roumanie n’a pas résolu depuis octobre 2020 le problème des évaluations environnementales pour les projets situés hors des aires protégées qui affectent les espèces et habitats protégés, mais elle légifère même, par le PL 132/2022, pour permettre la réalisation de ces projets sans évaluation environnementale et la mutilation de sites Natura 2000 en vue de leur construction.

La violation du droit communautaire et, par conséquent, de l’art. 148 paragraphe 2 de la Constitution roumaine est donc manifeste.

Le projet de loi prévoit que :

• – Les projets d’investissement destinés à réaliser des aménagements hydroélectriques en cours de construction, dont le taux de réalisation dépasse 60% au 1er mai 2022, sont considérés comme des projets d’intérêt public majeur et de sûreté et de sécurité nationales au sens de la présente ordonnance d’urgence, et doivent être mis en service au plus tard le 31 décembre 2025
• – Les projets d’investissement destinés à réaliser des aménagements hydroélectriques en cours de construction, dont le taux de réalisation dépasse 60% à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, sont considérés comme des situations exceptionnelles au sens de l’art. 5 paragraphe (2) de la Loi n° 292/2018 relative à l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement
• – Les projets d’investissement destinés à réaliser des aménagements hydroélectriques en cours de construction, dont le taux de réalisation dépasse 60% à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, sont considérés comme des projets d’importance/sécurité nationale au sens de la Loi n° 46/2008 – Code forestier, republiée, telle que modifiée et complétée ultérieurement.

Par conséquent, la législation applicable à ces projets au moment de leur construction illégale cesserait de leur être appliquée, puisqu’ils seraient érigés en exceptions à la législation concernée par l’application rétroactive de ce projet de loi. Celui-ci annule pratiquement les décisions des juridictions ayant établi le caractère illégal des constructions, constituant une ingérence du pouvoir législatif dans la justice.

Le projet de loi indique que

– l’achèvement des projets d’investissement visés au paragraphe (8) qui chevauchent des aires naturelles protégées est possible à condition que le ministère de l’Environnement, des Eaux et des Forêts propose, en compensation des surfaces occupées, une zone équivalente en termes de biodiversité à la zone occupée par le projet, avant sa mise en service et au plus tard le 31 décembre 2025.

• – Les projets d’investissement destinés à réaliser des aménagements hydroélectriques en cours de construction, dont le taux de réalisation dépasse 60% à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, sont considérés comme des situations exceptionnelles au sens de l’art. 5 paragraphe (2) de la Loi n° 292/2018 relative à l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.
• – Art. III. Les projets d’investissement destinés à réaliser des aménagements hydroélectriques en cours de construction, dont le taux de réalisation dépasse 60% à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, sont considérés comme des projets d’importance/sécurité nationale au sens de la Loi n° 46/2008 – Code forestier, republiée, telle que modifiée et complétée ultérieurement.

Le droit communautaire précité est ainsi violé car, ces projets étant érigés en exceptions à la Loi 292/2018 et au Code forestier, tous les travaux de construction et de défrichement seraient réalisés sans évaluations environnementales et en réduisant le fonds forestier national. Des forêts séculaires essentielles à la lutte contre le changement climatique soutenue par le Président de la Roumanie seraient abattues. Pourtant, les conditions dans lesquelles ces projets peuvent être érigés en exceptions sont clairement définies dans la législation citée : ni la modification des limites d’aires protégées pour des centrales hydroélectriques ni leur construction sans évaluation environnementale ne sont possibles. Les dispositions de l’art. 6 (4) ne peuvent être appliquées que dans le cadre de la procédure d’évaluation appropriée et uniquement avec l’autorisation de la Commission européenne. Elles ne peuvent également être appliquées qu’avant la réalisation de la construction⁸.

En conclusion : le PL 132/2022 produit des effets rétroactifs, annulant le régime de protection institué pour protéger le patrimoine naturel de la Roumanie, de la manière suivante : les projets commencés avant l’adhésion à l’UE sont soumis à la législation européenne à partir de la date d’adhésion, conformément au droit européen, comme l’a constaté la CJUE dans ses décisions c-399/14 et C-258/11. Leur construction s’est poursuivie en violation des dispositions légales à partir de 2007, en grande partie à partir de 2015 après la sortie d’insolvabilité d’Hidroelectrica (fait également constaté par des décisions de justice, décision 5378/2017 de la Cour d’appel de Bucarest). Par le PL 132/2022, des faits illicites antérieurs se voient attribuer rétroactivement un caractère légal en 2022, en violation des décisions de justice définitives ayant établi le caractère illicite de certaines constructions. Ainsi, des dispositions légales selon lesquelles les constructions deviendraient licites au présent sont appliquées rétroactivement à des actes et faits commencés et constatés comme illicites avant l’adoption du projet de loi.

En outre, ces mesures contredisent le droit européen devenu obligatoire à partir de l’adhésion de la Roumanie à l’Union européenne, comme nous l’avons démontré ci-dessus, car sont illicites tant la destruction des sites Natura 2000 pour accueillir des centrales hydroélectriques que la création rétroactive d’une exception aux procédures d’évaluation environnementale après une construction réalisée illégalement à 90%.

En conclusion, au regard de la Constitution roumaine, le principe de non-rétroactivité ainsi que celui de la primauté du droit européen sont violés.

Concernant l’urgence invoquée par les initiateurs de la loi pour la sécurité énergétique de la Roumanie, nous joignons les analyses et études réalisées par la société civile et des scientifiques sur l’impact des petites centrales hydroélectriques et leur capacité réelle de production d’électricité. Nous mentionnons ici que les indicateurs techniques et économiques ont été adoptés dans les années 80, lorsque les débits des rivières avaient des valeurs tout à fait différentes. Aujourd’hui, de grandes centrales hydroélectriques situées sur des rivières et même sur le Danube rencontrent d’importantes difficultés liées au manque d’eau. À plus forte raison, les petites centrales hydroélectriques (inférieures à 100 MW) situées sur des rivières de montagne dont le débit est extrêmement réduit à cause de la sécheresse seront incapables, pendant une grande partie de l’année, de fournir de l’énergie à la puissance installée jugée réalisable dans les années 80.

II. La Loi n° 132/2022 a été adoptée en violation de l’art. 1 paragraphe 5 de la Constitution au regard des dispositions de la Loi n° 24/2000 sur les règles de technique législative pour l’élaboration des actes normatifs, qui ont été méconnues lors de sa rédaction :

Selon l’art. 6 de la Loi n° 24/2000

(1) Le projet d’acte normatif doit instituer des règles nécessaires, suffisantes et possibles conduisant à la plus grande stabilité et efficacité législatives possible. Les solutions qu’il contient doivent être solidement fondées, en tenant compte de l’intérêt social, de la politique législative de l’État roumain et des exigences de coordination avec l’ensemble des réglementations internes et d’harmonisation de la législation nationale avec la législation communautaire et les traités internationaux auxquels la Roumanie est partie, ainsi qu’avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

(2) La nouvelle réglementation sera fondée sur les aspirations sociales présentes et futures, ainsi que sur les insuffisances de la législation en vigueur.

(3) Les projets d’actes normatifs sont soumis à l’adoption accompagnés d’un exposé des motifs, d’une note de présentation ou d’un rapport d’approbation, ainsi que d’une étude d’impact, selon le cas.

(4) Les actes normatifs ayant une incidence sur les domaines social, économique et environnemental, sur le budget général consolidé ou sur la législation en vigueur sont élaborés sur la base de documents de politique publique approuvés par le Parlement ou le Gouvernement. Le Gouvernement définit les types et la structure des documents de politique publique.

Cet acte normatif, par la modification qu’il institue, n’est pas fondé selon la rigueur nécessaire à l’activité législative. Comme le soutiennent les auteurs mêmes de la proposition, il constitue au contraire une solution rapide pour accélérer les investissements dans le secteur énergétique, autrement dit pour satisfaire des intérêts économiques ponctuels et totalement distincts du but et de l’objet de l’Ordonnance d’urgence 57/2007.

La modification proposée devait obligatoirement être accompagnée d’une étude d’impact, qui ne figure pas parmi les documents ayant accompagné cette initiative législative.

Une autre observation importante est que le secteur énergétique n’est pas l’objet de réglementation de la loi modifiée par cette initiative législative. La loi sur laquelle porte l’intervention concerne la protection de l’environnement au sens large. Celle-ci fait partie d’un vaste ensemble de politiques publiques assumées par la Roumanie en cohérence avec les politiques européennes, totalement ignorées dans l’évaluation préliminaire. Cette dernière a conclu à tort qu’aucun document ni stratégie de ce type n’avait été identifié, violant ainsi également les dispositions de l’art. 7 de la Loi n° 24/2000, selon lesquelles (…) l’évaluation préliminaire de l’impact suppose l’identification et l’analyse des effets économiques, sociaux, environnementaux, législatifs et budgétaires produits par les réglementations proposées (…).

L’art. 13 de la Loi n° 24/2000 est également méconnu. Il prévoit que l’acte normatif doit s’intégrer organiquement au système législatif et qu’à cette fin :

a) le projet d’acte normatif doit être coordonné avec les dispositions des actes normatifs de niveau supérieur ou de même niveau avec lesquels il est lié ;

b) le projet d’acte normatif élaboré sur la base d’un acte de niveau supérieur ne peut ni dépasser les limites de la compétence instituée par cet acte ni contredire ses principes et dispositions ;

c) le projet d’acte normatif doit être coordonné avec les réglementations communautaires et les traités internationaux auxquels la Roumanie est partie.

d) le projet d’acte normatif doit être coordonné avec les dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles additionnels ratifiés par la Roumanie, ainsi qu’avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

Comme nous l’avons montré précédemment, ce projet législatif est même contraire aux dispositions de l’acte normatif qu’il modifie : ses effets impliquent automatiquement une atteinte irrémédiable à l’environnement plutôt que la conservation des habitats naturels, de la flore et de la faune sauvages.

Ce projet législatif n’est pas coordonné avec les réglementations communautaires et les traités internationaux auxquels la Roumanie est partie. Ces dispositions communautaires mettent en premier lieu l’accent sur les investissements dans des projets énergétiques respectueux de l’environnement, en tant que partie intégrante des stratégies de prévention du changement climatique, ainsi que sur la conservation et la protection des habitats naturels et de la biodiversité.

Ce projet législatif n’est pas coordonné avec les dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles additionnels telles que précisées par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, selon laquelle les impératifs économiques et même certains droits fondamentaux, comme le droit de propriété, ne doivent pas primer les exigences relatives à l’environnement

III. La Loi n° 132/2022 a été adoptée en violation de l’art. 11 paragraphe (1) de la Constitution

(1) L’État roumain s’engage à remplir exactement et de bonne foi les obligations qui lui incombent en vertu des traités auxquels il est partie.

Selon les dispositions du Traité sur l’Union européenne, l’État roumain a l’obligation, avec tous les autres États membres, d’appliquer les politiques publiques élaborées au niveau international pour préserver et améliorer la qualité de l’environnement et gérer durablement les ressources naturelles mondiales, afin d’assurer un développement durable.

Les règles européennes en matière d’environnement imposent aux États membres non seulement d’adopter des dispositions nationales de transposition, mais aussi d’atteindre un résultat concret en matière de prévention, d’élimination ou de réduction des atteintes à l’environnement et, implicitement, de s’abstenir d’adopter des dispositions législatives contraires à cet objectif.

Le pacte vert pour l’Europe établit qu’il est essentiel d’accorder une plus grande valeur à la protection et à la restauration des écosystèmes naturels, à l’utilisation durable des ressources et à l’amélioration de la santé humaine. Il prévoit expressément que l’UE et ses partenaires mondiaux doivent mettre un terme au déclin de la biodiversité.

Le Rapport d’évaluation mondiale de 2019 de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques a montré une érosion de la biodiversité mondiale, principalement causée par les changements d’utilisation des terres et des eaux et par l’exploitation directe des ressources naturelles

IV. La Loi n° 132/2022 a été adoptée en violation de l’art. 35 paragraphes (1) et (2) de la Constitution

[(1) L’État reconnaît le droit de toute personne à un environnement sain et écologiquement équilibré. (2) L’État assure le cadre législatif pour l’exercice de ce droit.], ainsi qu’en violation de l’art. 135 paragraphe (2) point e de la Constitution [(2) L’État doit assurer : e) la restauration et la protection de l’environnement ainsi que le maintien de l’équilibre écologique]

Ces textes constitutionnels se complètent mutuellement : les dispositions de l’art. 135 paragraphe (2) point e) s’ajoutent en pratique à celles de l’art. 35, car une obligation de l’État trouve, sur le plan des droits de l’homme, son reflet corrélatif dans un droit fondamental à l’environnement. Autrement dit, le droit à un environnement sain suppose également le devoir de le protéger.

Ainsi, assurer un environnement de qualité et ses éléments constitutifs, et mener des actions appropriées de conservation des facteurs environnementaux, représente une tâche de l’État qui, lorsqu’elle se manifeste sur le plan législatif, doit exprimer ce droit et, corrélativement, cette obligation fondamentale.

La juridiction constitutionnelle elle-même a retenu, dans la Décision n° 80 du 16.02.2014 sur la proposition législative de révision de la Constitution, qu’en matière de droit à un environnement sain, l’État a des obligations tant négatives que positives. Ses obligations positives supposent la création d’un cadre législatif et administratif visant à prévenir efficacement les dommages à l’environnement et à la santé humaine (arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 27 janvier 2009 dans l’affaire Tătar contre Roumanie, paragraphe 88). Les mesures en question doivent donc viser à prévenir la dégradation de l’environnement, établir les remèdes nécessaires et réglementer l’utilisation durable des ressources naturelles.

Promouvoir une loi en contradiction totale avec le devoir fondamental de l’État envers l’environnement et sa qualité, sans aucun élément de considération ni évaluation de son impact et sans même une mise en balance minimale des risques et des avantages, viole manifestement les textes constitutionnels.

V. La Loi n° 132/2022 a été adoptée en violation de l’art. 20 de la Constitution

(1) Les dispositions constitutionnelles relatives aux droits et libertés des citoyens sont interprétées et appliquées conformément à la Déclaration universelle des droits de l’homme, aux pactes et aux autres traités auxquels la Roumanie est partie. (2) En cas de divergence entre les pactes et traités relatifs aux droits fondamentaux de l’homme auxquels la Roumanie est partie et les lois internes, les réglementations internationales priment, sauf si la Constitution ou les lois internes contiennent des dispositions plus favorables.

À cet égard, la loi adoptée par le Parlement roumain qui, selon son propre exposé des motifs, ne reflète qu’un intérêt économique envisagé par les auteurs de l’initiative législative, viole effectivement l’obligation qui incombe au législateur roumain en vertu de la jurisprudence de la CEDH développée concernant le droit à l’environnement et sa protection.

Au paragraphe 79 de l’arrêt rendu dans l’affaire Hamer contre Belgique, la juridiction de Strasbourg a expressément indiqué que les intérêts économiques, et même certains droits fondamentaux comme le droit de propriété, ne doivent pas se voir accorder la priorité sur les objectifs de protection de l’environnement, en particulier lorsque l’État légifère en la matière.

Or, le but et la finalité de cet acte normatif ainsi que les déclarations publiques de l’initiateur de cette loi montrent manifestement que les intérêts économiques priment, même au prix d’une atteinte irréversible aux derniers écosystèmes fluviaux entièrement sauvages du pays et de la disparition des espèces protégées présentes dans ces habitats.

L’acte normatif adopté viole donc le texte constitutionnel qui consacre la primauté de la réglementation internationale et traduit même le fait que les auteurs de cette proposition législative n’ont pas assimilé les principes et valeurs européens et internationaux des traités auxquels la Roumanie est partie.

En conclusion, pour toutes ces raisons, nous vous demandons de renvoyer ce projet de loi pour réexamen, compte tenu de son caractère inconstitutionnel et antieuropéen.

Nous joignons à la présente :

1. Rapport réalisé par l’Association Bankwatch Roumanie, WWF, l’Association Agent Green et Greenpeace
2. Rapport réalisé par l’Association Agent Green sur la situation de la centrale hydroélectrique de Răstolița
3. Réponse de la Commission européenne concernant la possibilité de modifier les sites Natura 2000
4. Décision civile 5378/14.12.2017 rendue par la Cour d’appel de Bucarest
5. Évaluation de l’ichtyofaune du site ROSCI0019 Călimani – Gurghiu – Association Milvus, Nagy András Attila, Imecs István
6. PL 132/2002
7. Arrêt de la CJUE 399/14

Notes

1. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012E/TXT;

2. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/HTML/?uri=CELEX:52009DC0378&from=DE; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ro/TXT/?uri=CELEX:32014L0052;

3. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=celex:31992L0043;

4. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=celex%3A32009L0147;

5. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/ALL/?uri=celex:32000L0060;

6. Guide sur les exigences applicables à l’hydroélectricité au regard de la législation de l’UE sur la nature (PDF, en roumain)

7. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/RO/INF_20_1687

8. Réponse de la Commission européenne concernant l’intention de la Roumanie de supprimer des aires protégées – Agent Green